ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

Процесс принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждения, принятия и обнародования закона.

Импульсом для начала 3. п. является осуществление права законодательной инициативы соответствующим органом или лицом и внесение им в парламент законопроекта.

В Федеральном Собрании — парламенте РФ — законопроекты вносятся в его нижнюю палату — Государственную Думу (ГД). Далее начинается 3. п., складывающийся из следующих стадий.

1) Законопроекты, внесенные в ГД, поступают в Совет ГД. Они подлежат регистрации ГД. Законопроект, подлежащий рассмотрению Думы, направляется Советом ГД в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. Совет ГД принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы ГД на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов ГД на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения ГД, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительству РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ — по вопросам их ведения — для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ направляются в законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ с той же целью.

Совет ГД может установить срок для подготовки законопроекта. Если по одному и тому же вопросу имеется больше одного законопроекта, они рассматриваются комитетом одновременно. Однако после принятия решения Совета ГД о включении ранее поступивших законопроектов в порядок работы ГД принятие к рассмотрению новых законопроектов по тому же вопросу прекращается.

По решению ответственного комитета законопроект направляется соответствующим министерствам и ведомствам, иным государственным, а также общественным органам, на научную экспертизу. Правовое управление Аппарата ГД по поручению Совета ГД или ответственного комитета ГД осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленного субъектом права законодательной инициативы перечня актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта.

Подготовленный к рассмотрению ГД законопроект и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет ГД для внесения на рассмотрение ГД.

2) Внесенный Советом ГД законопроект подлежит рассмотрению ГД. Из Регламента ГД не вытекает, что она должна вынести специальное решение о принятии законопроекта к рассмотрению. На это указывает включение данного законопроекта в повестку дня с ее последующим утверждением.

Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом ГД. "Чтение" — специальный термин, обозначающий одну из стадий рассмотрения законопроекта в парламенте, охватывающий совокупность действий соответствующих участников законодательной процедуры на данной стадии.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитетаГД.

Рассмотрение законопроекта, представленного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, высшими федеральными судами, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов ГД, полномочного представителя Президента РФ в палате, представителей Правительства РФ, субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении ГД может решить: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять федеральный закон (Ф. з.).

В случае принятия законопроекта в первом чтении ГД может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. ГД может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Законопроект, принятый в первом чтении, в течение 5 дней направляется субъектам права законодательной инициативы.

При внесении более одного законопроекта по одному и тому же вопросу ГД рассматривает их в ходе первого чтения одновременно и принимает решение (путем рейтингового голосования), какой из них принять за основу для дальнейшей работы, что означает отклонение других законопроектов. Отклоненные законопроекты не могут быть внесены в ГД повторно до принятия ею окончательного решения по законопроекту, принятому в первом чтении.

В принципе, возможно принятие Ф. з. Думой уже в первом чтении.

После принятия (иначе говоря — одобрения) законопроекта в первом чтении поправки к нему вносятся в соответствующий комитет ГД в виде изменений и дополнений к конкретным статьям законопроекта либо предложений об исключении конкретных пунктов, частей или статей законопроекта. Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании комитета, который может согласиться с ними и включить их в законопроект или внести в ГД рекомендацию об отклонении поправок. После рассмотрения комитетом доработанный законопроект представляется в Совет ГД для включения в календарь рассмотрения Думой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом представляются таблица одобренных комитетом поправок и таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, а также таблица поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

По поручению комитета и в соответствии с текстом законопроекта Правовое управление Аппарата ГД проводит правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта.

Совет ГД принимает решение о включении законопроекта в календарь рассмотрения вопросов ГД во втором чтении, о направлении материалов депутатам и определяет докладчика по законопроекту — представителя ответственного комитета. Подготовленный ко второму чтению законопроект вместе с прилагаемыми материалами к нему направляется инициатору законопроекта, Президенту РФ, Совету Федерации, Правительству РФ.

Второе чтение законопроекта начинается с доклада представителя ответственного комитета ГД. Затем выступают полномочный представитель Президента, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов, приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в законопроект. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в ГД проводится голосование об одобрении или отклонении соответствующей поправки.

Далее по той же процедуре ГД рассматривает поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению, а также поправки, по которым комитетом не принято решений.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования предложение не набрало необходимого числа голосов (большинство от общего числа депутатов палаты, т. е. минимально 226 голосов), законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После доработки законопроект повторно рассматривается во втором чтении. Председательствующим ставится на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с обсуждения.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата ГД возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет ГД для включения в проект порядка работы ГД.

Совет ГД назначает третье чтение законопроекта для голосования с целью его принятия в качестве закона. Согласно ст. 125 Регламента ГД, при третьем чтении законопроекта не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих Большинство депутатов ГД, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.

В соответствии с Конституцией РФ Ф. з. принимается ГД большинством от общего числа депутатов палаты (т. е. от 450). Федеральный конституционный закон (Ф. к. з.) считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов ГД.

3) Принятый ГД Ф. з. в течение о дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Часть 4 ст. 105 Конституции РФ гласит: Ф. з. считается одобренным СФ, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен СФ. В случае отклонения Ф. з. СФ палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего Ф. з. подлежит повторному рассмотрению ГД. Согласно ч. 5 ст. 105, в случае несогласия ГД с решением СФ закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов ГД. В ст. 106 Конституции РФ говорится, что обязательному рассмотрению в СФ подлежат принятые ГД Ф. з. по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования;,, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и защиты государственной границы РФ;

е)войны и мира. Согласно Регламенту Совета Федерации 1996 г., поступивший из ГД Ф. з. регистрируется в СФ и в срок, не превышающий 48 ч., направляется вместе с сопроводительными документами и материалами всем членам СФ. Установленный Конституцией 14-дневный срок, в течение которого СФ рассматривает поступивший из ГД Ф. з., исчисляется по Регламенту СФ со дня, следующего за днем регистрации. По поводу этого правила СФ обратился в Конституционный Суд РФ (КС РФ) с запросом о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ. КС РФ определил в своем постановлении от 23 марта 1995 г., что рассмотрение Ф. з. в СФ должно начинаться не позднее 14 дней после его передачи в СФ из ГД. Если СФ не укладывается в 14-дневный срок, Ф. з. не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующих заседаниях СФ — до вынесения решения о его одобрении или отклонении.

После поступления и регистрации в СФ принятого ГД федерального закона Председатель СФ определяет комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по закону, и направляет закон в этот комитет. Председатель СФ может передать Ф. з. для подготовки заключения нескольким комитетам, назначив головной комитет.

Комитет, которому поручена подготовка заключения, рассматривает Ф. з. и принимает по нему заключение. Комитет должен прежде всего указать в заключении, подлежит ли данный Ф. з. в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и Регламентом СФ обязательному рассмотрению в СФ. Если комитет считает, что Ф. з. не подлежит обязательному рассмотрению СФ, он дает оценку закона и формулирует одно из следующих решений: а) одобрить Ф. з. и не вносить его на рассмотрение палаты, б) рекомендовать СФ рассмотреть Ф. з. на своем заседании. Причем первая рекомендация возможна лишь в случае, когда комитет считает возможным одобрить Ф. з. в целом, без внесения в него изменений и дополнений. Вторая рекомендация появляется тогда, когда комитет считает необходимым отклонить Ф. з. в целом либо внести в него изменения и дополнения. Такое решение должно быть мотивировано.

По Ф. з., которые подлежат обязательному рассмотрению СФ, комитет вправе принять одно из следующих решений: а) рекомендовать СФ одобрить Ф. з.; б) рекомендовать СФ отклонить Ф. з., предложив в заключении мотивировку.

В каждом случае, когда комитет считает необходимым внести в Ф. з. изменения и дополнения, он должен представить их проект.

Заключения комитетов рассматриваются Председателем СФ. В отношении законов, не подлежащих обязательному рассмотрению СФ, по которым комитет предлагает одобрить Ф. з. и не вносить его на рассмотрение палаты, Председатель СФ принимает одно из следующих решений:

а) согласиться с мнением комитета и не вносить закон на рассмотрение СФ;

б) отклонить заключение комитета и включить закон в повестку дня заседания СФ.

Председатель СФ не вправе принимать решение о невключении в повестку дня заседания СФ рассмотрения Ф. к. з. Кроме того, Председатель СФ не вправе принимать такое решение в следующих случаях:

а) если данный Ф. з. в соответствии со ст. 106 Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению СФ;

б) если Президент РФ, Правительство РФ или не менее двух членов СФ от одного субъекта РФ настаивают на рассмотрении Ф. з. палатой и не истек 14-дневный срок рассмотрения Ф. з.; в) если в заключении комитета (комитетов) рекомендовано рассмотреть Ф. з. и не истек указанный 14-дневный срок.

По результатам обсуждения Ф. з. СФ принимает одно из следующих решений: а) одобрить принятый Государственной Думой Ф. з.; б) отклонить принятый закон. Ф. з. считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов СФ (более половины от 178). Отклонение закона должно быть оформлено одним из следующих решений: отклонить закон в целом; отклонить закон ввиду неприемлемости отдельных его положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов закона. Последние должны быть конкретно указаны в решении палаты. В постановлении об отклонении Ф. з. могут содержаться обоснование решения СФ, а также предложение о создании согласительной комиссии.

Текст постановления СФ об отклонении или одобрении Ф. з. по результатам его рассмотрения в срок не более 5 дней направляется в ГД. Если Ф. з. одобрен СФ, его текст и постановление СФ в 5-дневный срок со дня принятия направляются Председателем СФ Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Ф. з. не подлежит обязательному рассмотрению в СФ и не рассмотрен палатой в

14-дневный срок, он направляется на

15-й день со дня поступления Председателем СФ Президенту РФ для подписания и обнародования.

4) При отклонении Ф. з. Советом Федерации у Думы есть несколько возможностей:

— принять закон в прежней редакции без каких-либо изменений;

для этого требуется не менее 2/3 голосов (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ);

— принять закон в редакции, отличающейся от ранее рассматривавшейся СФ и не согласованной с ним;

в этом случае Ф. з. будет рассматриваться СФ как вновь принятый, т. е. тогда этот закон и ГД принимает простым большинством голосов от общего числа депутатов, и СФ заново обсуждает его по описанной выше процедуре;

— принять закон с теми изменениями и дополнениями, которые предлагает СФ; если они все (вплоть до запятых) учтены Думой, достаточно ее голосования простым большинством, затем голосования СФ об одобрении закона и последующего направления его Председателем СФ Президенту РФ.

В случае если Ф. з. отклонен СФ, он передается Советом ГД в ответственный комитет, который рассматривает возражения СФ, дает по ним заключение и вносит свои предложения по преодолению возникших разногласий на рассмотрение палаты.

Для преодоления разногласий по инициативе каждой из палат может быть создана согласительная комиссия (С. к.). Каждая палата принимает решение о необходимости создания С. к., об избрании в ее состав депутатов, а также сопредседателя комиссии. С. к. рассматривает каждое возражение СФ в отдельности, стремясь выработать единый текст соответствующего Ф. з.

Решение С. к. принимается раздельным голосованием членов комиссии от каждой палаты. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов С. к. от каждой из палат.

ГД принимает решение по каждому предложению С. к. отдельно большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Ф. з. в редакции, учитывающей предложения С. к., одобренные ГД, направляется вСФ.

Если при повторном рассмотрении Ф. з., отклоненного СФ, ГД не приняла предложений С. к. и выразила свое несогласие с решением СФ об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае требуется не менее 2/3 от общего числа депутатов ГД.

5) Подписание и обнародование Ф. з. Президентом РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) принятый Ф. з. направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент в течение четырнадцати дней подписывает Ф. з. и обнародует его. Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления Ф. з. отклонит его, то ГД и СФ в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении Ф. з. будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов СФ и депутатов ГД, он подлежит в течение семи дней подписанию Президентом и обнародованию.

С учетом этой нормы возможны такие варианты:

— каждая палата настаивает на ранее принятом тексте без всяких изменений. Тогда им необходимо 2/3 голосов, но если хотя бы в одной из палат требуемый результат не достигнут, закон считается не принятым;

— палаты приемлют предложения Президента РФ по изменению текста закона. Тогда достаточно простого большинства голосов в каждой;

— если ГД преодолевает вето Президента двумя третями голосов, а СФ приемлет предложения Президента РФ по изменению текста закона и принимает их простым большинством голосов, закон считается не принятым; то же имеет место, если ГД приемлет предложения Президента, а СФ преодолевает вето двумя третями голосов;

— если Президент считает нецелесообразным принятие закона и с ним согласилась только одна из палат, закон считается не принятым;

— одна из палат пришла к решению разработать и принять закон в новой редакции — законодательный процесс начинается заново с Государственной Думы.

После подписания Ф. з. Президентом РФ следует его опубликование. В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 25 мая 1994 г. Ф. к. з., Ф. з. подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

Помимо этого, Ф. к. з., Ф. з. могут быть опубликованы в других печатных изданиях, переданы по телевидению, радио, разосланы соответствующим органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания. Субъекты РФ предусматривают аналогичные правила для своих законов.

Ф. к. з., Ф. з. вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

(С. А.)